为确保实现“十二五”节能减排约束性目标，缓解资源环境约束，应对全球气候变化，促进经济发展方式转变，建设资源节约型、环境友好型社会，增强可持续发展能力，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。
　　一、现状与形势
　　（一）“十一五”节能减排取得显著成效。
　　“十一五”时期，国家把能源消耗强度降低和主要污染物排放总量减少确定为国民经济和社会发展的约束性指标，把节能减排作为调整经济结构、加快转变经济发展方式的重要抓手和突破口。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取有效措施，切实加大工作力度，基本实现了“十一五”规划纲要确定的节能减排约束性目标，节能减排工作取得了显著成效。
　　——为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增长，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59，节约能源6.3亿吨标准煤。
　　——扭转了我国工业化、城镇化快速发展阶段能源消耗强度和主要污染物排放量上升的趋势。“十一五”期间，我国单位国内生产总值能耗由“十五”后三年上升9.8%转为下降19.1%；二氧化硫和化学需氧量排放总量分别由“十五”后三年上升32.3%、3.5%转为下降14.29%、12.45%。
　　——促进了产业结构优化升级。2010年与2005年相比，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由50%上升到73%，钢铁行业1000立方米以上大型高炉产能比重由48%上升到61%，建材行业新型干法水泥熟料产量比重由39%上升到81%。
　　——推动了技术进步。2010年与2005年相比，钢铁行业干熄焦技术普及率由不足30%提高到80%以上，水泥行业低温余热回收发电技术普及率由开始起步提高到55%，烧碱行业离子膜法烧碱技术普及率由29%提高到84%。
　　——节能减排能力明显增强。“十一五”时期，通过实施节能减排重点工程，形成节能能力3.4亿吨标准煤；新增城镇污水日处理能力6500万吨，城市污水处理率达到77%；燃煤电厂投产运行脱硫机组容量达5.78亿千瓦，占全部火电机组容量的82.6%。
　　——能效水平大幅度提高。2010年与2005年相比，火电供电煤耗由370克标准煤/千瓦时降到333克标准煤/千瓦时，下降10.0%；吨钢综合能耗由688千克标准煤降到605千克标准煤，下降12.1%；水泥综合能耗下降28.6%；乙烯综合能耗下降11.3%；合成氨综合能耗下降14.3%。
　　——环境质量有所改善。2010年与2005年相比，环保重点城市二氧化硫年均浓度下降26.3%，地表水国控断面劣五类水质比例由27.4%下降到20.8%，七大水系国控断面好于三类水质比例由41%上升到59.9%。
　　——为应对全球气候变化作出了重要贡献。“十一五”期间，我国通过节能降耗减少二氧化碳排放14.6亿吨，得到国际社会的广泛赞誉，展示了我负责任大国的良好形象。
　　“十一五”时期，我国节能法规标准体系、政策支持体系、技术支撑体系、监督管理体系初步形成，重点污染源在线监控与环保执法监察相结合的减排监督管理体系初步建立，全社会节能环保意识进一步增强。
　　（二）存在的主要问题。
一是一些地方对节能减排的紧迫性和艰巨性认识不足，片面追求经济增长，对调结构、转方式重视不够，不能正确处理经济发展与节能减排的关系，节能减排工作还存在思想认识不深入、政策措施不落实、监督检查不力、激励约束不强等问题。
　　二是产业结构调整进展缓慢。“十一五”期间，第三产业增加值占国内生产总值的比重低于预期目标，重工业占工业总产值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放产业增长过快，结构节能目标没有实现。
　　三是能源利用效率总体偏低。我国国内生产总值约占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，单位国内生产总值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全国钢铁、建材、化工等行业单位产品能耗比国际先进水平高出10%-20%。
　　四是政策机制不完善。有利于节能减排的价格、财税、金融等经济政策还不完善，基于市场的激励和约束机制不健全，创新驱动不足，企业缺乏节能减排内生动力。
　　五是基础工作薄弱。节能减排标准不完善，能源消费和污染物排放计量、统计体系建设滞后，监测、监察能力亟待加强，节能减排管理能力还不能适应工作需要。
　　（三）面临的形势。
　　“十二五”时期如未能采取更加有效的应对措施，我国面临的资源环境约束将日益强化。从国内看，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构升级，我国能源需求呈刚性增长，受国内资源保障能力和环境容量制约，我国经济社会发展面临的资源环境瓶颈约束更加突出，节能减排工作难度不断加大。从国际看，围绕能源安全和气候变化的博弈更加激烈。一方面，贸易保护主义抬头，部分发达国家凭借技术优势开征碳税并计划实施碳关税，绿色贸易壁垒日益突出。另一方面，全球范围内绿色经济、低碳技术正在兴起，不少发达国家大幅增加投入，支持节能环保、新能源和低碳技术等领域创新发展，抢占未来发展制高点的竞争日趋激烈。
　　虽然我国节能减排面临巨大挑战，但也面临难得的历史机遇。科学发展观深入人心，全民节能环保意识不断提高，各方面对节能减排的重视程度明显增强，产业结构调整力度不断加大，科技创新能力不断提升，节能减排激励约束机制不断完善，这些都为“十二五”推进节能减排创造了有利条件。要充分认识节能减排的极端重要性和紧迫性，增强忧患意识和危机意识，抓住机遇，大力推进节能减排，促进经济社会发展与资源环境相协调，切实增强可持续发展能力。
　　二、指导思想、基本原则和主要目标
　　（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个 代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持大幅降低能源消耗强度、显著减少主要污染物排放总量、合理控制能源消费总量相结合，形成加快转变经济发展方式的倒逼机制；坚持强化责任、健全法制、完善政策、加强监管相结合，建立健全有效的激励和约束机制；坚持优化产业结构、推动技术进步、强化工程措施、加强管理引导相结合，大幅度提高能源利用效率，显著减少污染物排放；加快构建政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局，确保实现“十二五”节能减排约束性目标，加快建设资源节约型、环境友好型社会。
　　（二）基本原则。
　　强化约束，推动转型。通过逐级分解目标任务，加强评价考核，强化节能减排目标的约束性作用，加快转变经济发展方式，调整优化产业结构，增强可持续发展能力。
　　控制增量，优化存量。进一步完善和落实相关产业政策，提高产业准入门槛，严格能评、环评审查，抑制高耗能、高排放行业过快增长，合理控制能源消费总量和污染物排放增量。加快淘汰落后产能，实施节能减排重点工程，改造提升传统产业。
　　完善机制，创新驱动。健全节能环保法律、法规和标准，完善有利于节能减排的价格、财税、金融等经济政策，充分发挥市场配置资源的基础性作用，形成有效的激励和约束机制，增强用能、排污单位和公民自觉节能减排的内生动力。加快节能减排技术创新、管理创新和制度创新，建立长效机制，实现节能减排效益*大化。
　　分类指导，突出重点。根据各地区、各有关行业特点，实施有针对性的政策措施。突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等重点领域和重点用能单位节能，大幅提高能源利用效率。加强环境基础设施建设，推动重点行业、重点流域、农业源和机动车污染防治，有效减少主要污染物排放总量。
　　（三）总体目标。
　　到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%（比2005年的1.276吨标准煤下降32%）。“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。
　　2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万吨、2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨、2267.8万吨各减少8%，分别新增削减能力601万吨、654万吨；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨各减少10%，分别新增削减能力69万吨、794万吨。
　　（四）具体目标。
　　到2015年，单位工业增加值（规模以上）能耗比2010年下降21%左右，建筑、交通运输、公共机构等重点领域能耗增幅得到有效控制，主要产品（工作量）单位能耗指标达到先进节能标准的比例大幅提高，部分行业和大中型企业节能指标达到世界先进水平（见表1）。风机、水泵、空压机、变压器等新增主要耗能设备能效指标达到国内或国际先进水平，空调、电冰箱、洗衣机等国产家用电器和一些类型的电动机能效指标达到国际领先水平。工业重点行业、农业主要污染物排放总量大幅降低（见表2）。
表1　“十二五”时期主要节能指标
 
指标
 
单位
 
2010年
 
2015年
 
变化幅度/变化率
 
工业       
　　单位工业增加值（规模以上）能耗 %　     [-21%左右］
　　火电供电煤耗 克标准煤/千瓦时 333 325 -8
　　火电厂厂用电率 % 6.33 6.2 -0.13
　　电网综合线损率 % 6.53 6.3 -0.23
　　吨钢综合能耗 千克标准煤 605 580 -25
　　铝锭综合交流电耗 千瓦时/吨 14013 13300 -713
　　铜冶炼综合能耗 千克标准煤/吨 350 300 -50
　　原油加工综合能耗 千克标准煤/吨 99 86 -13
　　乙烯综合能耗 千克标准煤/吨 886 857 -29
　　合成氨综合能耗 千克标准煤/吨 1402 1350 -52
　　烧碱（离子膜）综合能耗 千克标准煤/吨 351 330 -21
　　水泥熟料综合能耗 千克标准煤/吨 115 112 -3
　　平板玻璃综合能耗 千克标准煤/重量箱 17 15 -2
纸及纸板综合能耗 千克标准煤/吨 680 530 -150
　　纸浆综合能耗 千克标准煤/吨 450 370 -80
　　日用陶瓷综合能耗 千克标准煤/吨 1190 1110 -80
建筑       
　　北方采暖地区既有居住建筑改造面积 亿平方米 1.8 5.8 4
　　城镇新建绿色建筑标准执行率 % 1 15 14
交通运输       
　　铁路单位运输工作量综合能耗 吨标准煤/百万换算吨公里 5.01 4.76 [-5%］
　　营运车辆单位运输周转量能耗 千克标准煤/百吨公里 7.9 7.5 [-5%］
　　营运船舶单位运输周转量能耗 千克标准煤/千吨公里 6.99 6.29 [-10%］
　　民航业单位运输周转量能耗 千克标准煤/吨公里 0.450 0.428 [-5%］
公共机构       
　　公共机构单位建筑面积能耗 千克标准煤/平方米 23.9 21 [-12%］
　　公共机构人均能耗 千克标准煤/人 447.4 380 [15%］
终端用能设备能效       
　　燃煤工业锅炉（运行） % 65 70～75 5～10
　　三相异步电动机（设计） % 90 92～94 2～4
　　容积式空气压缩机输入比功率 千瓦/（立方米·分-1） 10.7 8.5～9.3 -1.4～-2.2
　　电力变压器损耗 千瓦 空载：43
负载：170 空载：30～33
负载：151～153 -10～-13
-17～-19
　　汽车（乘用车）平均油耗 升/百公里 8 6.9 -1.1
　　房间空调器（能效比） - 3.3 3.5～4.5 0.2～1.2
　　电冰箱（能效指数） % 49 40～46 -3～-9
　　家用燃气热水器（热效率） % 87～90 93～97 3～10
　　注：[　］内为变化率。　　
 
表2　“十二五”时期主要减排指标
指　标
 
单　位
 
2010年
 
2015年
 
变化幅度/变化率
 
工业       
　　工业化学需氧量排放量 万吨 355 319 [-10%］
　　工业二氧化硫排放量 万吨 2073 1866 [-10%］
　　工业氨氮排放量 万吨 28.5 24.2 [-15%］
　　工业氮氧化物排放量 万吨 1637 1391 [-15%］
　　火电行业二氧化硫排放量 万吨 956 800 [-16%］
　　火电行业氮氧化物排放量 万吨 1055 750 [-29%］
　　钢铁行业二氧化硫排放量 万吨 248 180 [-27%］
　　水泥行业氮氧化物排放量 万吨 170 150 [-12%］
　　造纸行业化学需氧量排放量 万吨 72 64.8 [-10%］
　　造纸行业氨氮排放量 万吨 2.14 1.93 [-10%］
　　纺织印染行业化学需氧量排放量 万吨 29.9 26.9 [-10%］
　　纺织印染行业氨氮排放量 万吨 1.99 1.75 [-12%］
农业       
　　农业化学需氧量排放量 万吨 1204 1108 [-8%］
　　农业氨氮排放量 万吨 82.9 74.6 [-10%］
城市       
　城市污水处理率 % 77 85 8
　　注：[　］内为变化率。
　　三、主要任务
　　（一）调整优化产业结构。
　　——抑制高耗能、高排放行业过快增长。合理控制固定资产投资增速和火电、钢铁、水泥、造纸、印染等重点行业发展规模，提高新建项目节能、环保、土地、安全等准入门槛，严格固定资产投资项目节能评估审查、环境影响评价和建设项目用地预审，完善新开工项目管理部门联动机制和项目审批问责制。对违规在建的高耗能、高排放项目，有关部门要责令停止建设，金融机构一律不得发放贷款。对违规建成的项目，要责令停止生产，金融机构一律不得发放流动资金贷款，有关部门要停止供电供水。严格控制高耗能、高排放和资源性产品出口。把能源消费总量、污染物排放总量作为能评和环评审批的重要依据，对电力、钢铁、造纸、印染行业实行主要污染物排放总量控制，对新建、扩建项目实施排污量等量或减量置换。优化电力、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸等重点行业区域空间布局。中西部地区承接产业转移必须坚持高标准，严禁高污染产业和落后生产能力转入。
　　——淘汰落后产能。严格落实《产业结构调整指导目录（2011年本）》和《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》，重点淘汰小火电2000万千瓦、炼铁产能4800万吨、炼钢产能4800万吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭产能4200万吨、造纸产能1500万吨等（见表3）。制定年度淘汰计划，并逐级分解落实。对稀土行业实施更严格的节能环保准入标准，加快淘汰落后生产工艺和生产线，推进形成合理开发、有序生产、高效利用、技术先进、集约发展的稀土行业持续健康发展格局。完善落后产能退出机制，对未完成淘汰任务的地区和企业，依法落实惩罚措施。鼓励各地区制定更严格的能耗和排放标准，加大淘汰落后产能力度。
 
表3　“十二五”时期淘汰落后产能一览表
 
行　业
 主要内容
 
单位
 
产能
 
电力 大电网覆盖范围内，单机容量在10万千瓦及以下的常规燃煤火电机组，单机容量在5万千瓦及以下的常规小火电机组，以发电为主的燃油锅炉及发电机组（5万千瓦及以下）；大电网覆盖范围内，设计寿命期满的单机容量在20万千瓦及以下的常规燃煤火电机组 万千瓦 2000
炼铁 400立方米及以下炼铁高炉等 万吨 4800
炼钢 30吨及以下转炉、电炉等 万吨 4800
铁合金 6300千伏安以下铁合金矿热电炉，3000千伏安以下铁合金半封闭直流电炉、铁合金精炼电炉等 万吨 740
电石 单台炉容量小于12500千伏安电石炉及开放式电石炉 万吨 380
铜（含再生铜）冶炼 鼓风炉、电炉、反射炉炼铜工艺及设备等 万吨 80
电解铝 100千安及以下预焙槽等 万吨 90
铅（含再生铅）冶炼 采用烧结锅、烧结盘、简易高炉等落后方式炼铅工艺及设备，未配套建设制酸及尾气吸收系统的烧结机炼铅工艺等 万吨 130
锌（含再生锌）冶炼 采用马弗炉、马槽炉、横罐、小竖罐等进行焙烧、简易冷凝设施进行收尘等落后方式炼锌或生产氧化锌工艺装备等 万吨 65
焦炭 土法炼焦（含改良焦炉），单炉产能7.5万吨/年以下的半焦（兰炭）生产装置，炭化室高度小于4.3米焦炉（3.8米及以上捣固焦炉除外） 万吨 4200
水泥（含熟料及磨机） 立窑，干法中空窑，直径3米以下水泥粉磨设备等 万吨 37000
平板玻璃 平拉工艺平板玻璃生产线（含格法） 万重量箱 9000
造纸 无碱回收的碱法（硫酸盐法）制浆生产线，单条产能小于3.4万吨的非木浆生产线，单条产能小于1万吨的废纸浆生产线，年生产能力5.1万吨以下的化学木浆生产线等 万吨 1500
化纤 2万吨/年及以下粘胶常规短纤维生产线，湿法氨纶工艺生产线，二甲基酰胺溶剂法氨纶及腈纶工艺生产线，硝酸法腈纶常规纤维生产线等 万吨 59
印染 未经改造的74型染整生产线，使用年限超过15年的国产和使用年限超过20年的进口前处理设备、拉幅和定形设备、圆网和平网印花机、连续染色机，使用年限超过15年的浴比大于1∶10的棉及化纤间歇式染色设备等 亿米 55.8
制革 年加工生皮能力5万标张牛皮、年加工蓝湿皮能力3万标张牛皮以下的制革生产线 万标张 1100